我所方显辉律师的论文《论行政诉讼中建立行政合理性审查原则》刊登在2005年第3期《黑龙江省政法管理干部学院学报》上，下附文章全文：

[摘要] 我国现行行政诉讼法实行的是“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外” 的制度。行政诉讼中只是部分吸收了行政合理性审查原则，这就将大多数合理性问题排除在行政诉讼之外，更使一部分行政相对人无法真正得到诉讼上的救济。
[关键词] 行政诉讼；合理性；自由裁量；完善                 

        我国正在全面进行社会主义法制建设，依法行政，提高行政机关执政水平是依法治国，建设社会主义法制国家的必然要求[1]。行政作为治理国家的一种手段，其本身享有着大量的裁量权。而作为行政机关，其对自由裁量权的行使必须符合行政合法性和合理性的要求，避免行政违法和行政不当。尽管我国目前的行政执法水平在不断提高，低水平的违法大为减少，但若加大审查力度，仍会发现诸多问题。当前我国行政诉讼中司法审查的主要目的还仅在于审查行政行为的合法性并作出行政行为是否违法的判断，而这一目的已基本不能适应行政法治的发展要求。法院在审查行政行为合法性的同时解决行政争议已经成为一种需要。  
        一、 行政合理性原则与合理性审查  
        （一）行政合理性原则的基本概念                     
        行政合理性原则是我国行政法上的一项基本原则，其是在行政法制逐步健全过程中对合法性原则的必然补充。它与行政合法性原则是实现行政法治的两个必不可少的原则[2]。
        所谓行政合理性原则就是指行政主体的行政行为内容要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政合理性原则的存在是实际行政活动的需要。
        （二）我国现行法律在对行政行为进行合理性审查方面的规定
        1、行政复议阶段。我国《行政复议法》第一条规定，行政复议的目的之一是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”。也就是说，行政复议机关有权依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。行政合理性审查原则全面适用于行政复议领域。
        2、行政诉讼阶段。我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。同时该法第54条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，判决变更”。针对其他情形下如何判决,最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》作出了规定,该解释第五十六条:“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求”。可见，在行政诉讼阶段，只是部分吸收了合理性审查原则，人民法院只对显失公正的行政处罚行为和行政机关滥用职权的行为拥有合理性审查权。
        二、 行政诉讼中需要行政合理性审查原则的原因  
        （一）行政自由裁量权的存在和扩大是行政诉讼中引进行政合理性审查原则的主要原因
        1、 行政自由裁量权的定义。有些学者在理论上以行政主体作出行政行为时是否存在合理选择度为标准，把行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为[3]。
        所谓行政自由裁量权就是指行政主体依据法律、法规、规章赋予的职责权限，基于法律、法规、规章及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。
        2、法律规范的有限性表明了行政机关需要享有一定范围的自由裁量权。由于行政活动的复杂多变，使行政活动呈现出多样性和复杂性。行政活动必须适应复杂多变的社会现实。而任何法律都有限度，尤其是规范行政活动的法律。法律既不可能规范全部行政活动，对行政活动的规范也不可能面面俱到，详细无遗。行政主体需要享有一定的自由裁量权。否则，行政便无法运转。
        3、行政诉讼中引进对自由裁量权进行合理性审查的必要性。上一个论题，笔者对行政法律规范的有限性进行了简要阐述，这对探讨在行政诉讼当中引进对自由裁量权进行合理性审查的必要性具有重要意义。因为行政法律规范的这种有限性，直接导致了行政机关行政自由裁量权的存在和发展。而正因为行政机关自由裁量权的存在和不断发展，使在行政诉讼中引进行政合理性审查原则成为一种必要。
        从形式上看，行政主体基于法定范围内自由裁量权的行使所产生的自由裁量行为都是合法行为，即使在客观上背离了社会公共利益的要求，造成不良后果也仅属于不当的行为，不产生违法的问题；但同时又应注意到，严重不当的行政行为会给相对人的合法权益造成损害。正因为如此，自由裁量权的行使必须受到法律的控制。自由裁量不等于恣意裁量，其行使须符合公平和正义的要求，其所作出的必须是公正而合理的行政决定。
        我国现代行政执法水平已有所提高，但行政违法和行政不当仍大量存在，必须对其进行监督与控制。在我国，行政主体的一切行政行为都必须接受人大监督、行政监督和司法监督 。而司法监督无疑是最重要的一种监督形式和争议解决途径。我国行政诉讼法实行的是“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的制度。对于行政违法问题，人民法院可以通过对行政行为的合法性审查予以解决。但对于行政不当问题，由于我国法律只赋予了人民法院对少数合理性问题进行审查的权利，多数不能得到解决。
        （二）在行政诉讼中实行合理性审查原则也是衔接好行政复议和行政诉讼的需要
        我国行政复议法第5条规定：“公民、法人或其他组织，对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼”。但通过比较我国《行政复议法》和《行政诉讼法》中有关对具体行政行为进行审查方面的法律规定，我们可以发现，《行政复议法》实行的是合法性与合理性的双重审查原则，而《行政诉讼法》除对显失公正的行政处罚行为和行政机关滥用职权行为进行合理性审查外，对其他行政行为仅作合法性审查。显然二者的规定是不一致的。一起行政争议，如果经过了行政复议，问题基本能够得到解决，但由于个别复议机关执法水平的低下或者部门保护等原因，不可避免地就会出现复议决定的违法或者不当。由于行政诉讼法作了与行政复议法不同的规定，行政相对人对行政复议决定中不合理部分的内容不服，就难以得到行政诉讼上的救济。这也就有可能出现人民法院明知复议决定不合理而无可奈何的尴尬局面，而只能驳回原告的诉讼请求。衔接好行政复议与行政诉讼，使行政相对人都能得到行政诉讼上的救济，对于减少矛盾冲突，改进政府和群众的关系，刺激依法行政都具有十分重要的意义。而衔接好二者的关键就是赋予人民法院对行政行为合理性的审查权，加强对行政行为的司法审查监督。
        三、 完善行政诉讼中行政合理性审查原则的思考
        我国1990年行政诉讼法的颁布和施行，在我国行政法治道路上迈开了可贵的第一步。而合理性审查原则的提出，也为行政自由裁量权的控制提供了一项重要的司法审查原则。但我国行政诉讼法规定的合理性审查的范围仅限于该法第五十四条规定的“滥用职权”和“行政处罚显失公正”两个方面，而对这两个方面的表现形式却未作具体的界定，加之合理性标准的复杂性和可变性，就使得行政审判中这样的条款缺乏可操作性。随着民主与法制的发展，合理性审查的范围需不断拓宽，审查的标准和原则也应该不断得到完善和发展。进而使合理性审查原则成为我国行政诉讼法的一大基本原则。而要适应这一形势发展的需要，我们就必须完善现有的对行政行为进行合理性审查的制度。
        笔者拟就此提出如下建议：
        （一）加强现行行政诉讼中合理性审查原则的可操作性
        我国现行行政诉讼中合理性审查原则显得过于抽象，内容零散而不系统、零碎而难以操作。为了应对现实的需要，有学者提出法院有必要运用国家辅助性作用原则、比例原则、信赖保护原则、平等对待原则等比较具有可操作性的方法来代替合理性原则的传统表述。笔者对此种提法持赞成态度。同时，为了便于司法实践中进行操作，可以以立法或司法解释的方式对“显失公正”和“滥用职权”的含义作一些列举。
        （二）在立法上丰富行政诉讼中合理性审查的制度基础
        要想真正地解决行政诉讼中合理性审查原则目前自身存在的缺陷，使合理性审查原则更具确定性和可操作性，归根结底，要从立法上去解决。要通过立法，赋予人民法院对行政行为的合理性进行全面审查的权利。不仅行政处罚显失公正、滥用职权的行为要受到合理性审查，其他具体行政行为显失公正的同样也要接受合理性审查；不仅对具体行政行为的合理性可以审查，对个案涉及的抽象行政行为的合理性，法院也可进行合理性审查。值得一提的是，将抽象行政行为排除在司法审查范围外，无疑是行政法制监督的一大缺憾。
        （三）在理论和制度上重新界定行政权与司法权的关系
        为了顺应法治进步的要求，行政行为都将逐步纳入司法审查（合法性审查和合理性审查）的范围。但必须明确的是，允许法院进行全面合理性审查并不意味着司法权可以无限干预行政权。要注意尊重行政机关的行政权，更不能以司法权代替行政权。所以，在理论上和制度上应该对行政权与司法权的关系作出重新界定。
        （四）可以尝试建立行政判例制度
        由于社会对同一事物的评价会随着社会的发展而不断发生变化，因此对行政行为合理性的评价在不同时期也会有不同的标准。尽管我国坚持的是不实行判例法的司法传统，但笔者还是建议尝试借鉴英美法系国家的做法，用行政判例的方式确立某一时期司法审查的掌握标准，以顺应法制统一的趋势和要求，满足建设社会主义法制国家的需要。


参　考　文　献
[1] 姜明安.《依法行政是建立法治国家的关键—中国法学会行政法学会研究会1996年年会综述》[N].北京：《法制日报》.1997—01—04
[2] 张树义.《行政法学》[M].北京：法律出版社，2000
[3] 胡建淼.《行政法与行政诉讼法》[M].北京：高等教育出版社，1999