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法律援助中的政府责任与律师义务

日期:2009-08-16


  我国法律援助制度历经十多年的发展,尤其《法律援助条例》颁布以来,得以逐步健全,其对人权保障、司法公正乃至建设社会主义法治国家具有重大意义。但应该认识到,我国法律援助制度中一些基本理论问题与实践操作模式都存在尚待明晰、完善之处,需不拘泥于法律规定,深入探讨。
  在《法律援助条例》颁布以前,学界对法律援助的性质及操作模式存在很大争论,但在《法律援助条例》颁布后,此种争论随着《法律援助条例》第三条“法律援助是政府的责任”和第六条“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务”规定的出台,渐渐消失。根据此条例规定,我国法律援助理论通说将法律援助性质归结为政府责任行为与律师义务行为,在实践中也出现政府----律师这一实务操作方式,但本文认为,此法律援助性质与实务操作模式值得商榷。
  一、法律援助性质的演变
  法律援助制度由个体律师救助行为发展而来,其性质随着内含的价值取向的变化逐步变化。
  1.由个体道义行为向社会团体行为的发展
  法律援助首先发端于英国个别律师在道义上为需要法律帮助的穷人提供的慈善救助行为。其后,随着西方市民社会的发展,美国等国家又出现早期的私人律师或者私人社团运用筹集的资金为穷人代请律师的社会现象,社会团体在法律救助中发挥重要作用。
  分析上述变化过程,在个体律师对穷人的救助阶段,法律救助在行为性质上,仅是偶然发生的社会个体慈善行为。而在市民社会,社会团体逐渐在法律救助中发挥了主要作用,此种行为性质也从个体道义行为发展为社会团体救助行为,成为社会中的一种常态存在。这种作为常态存在的法律救助行为,对受案件所累的穷人的意义不言而喻;同时,此种行为对律师这一群体同样具有积极意义:律师个体的心理满足、形成潜在的案源、律师行业进一步得到社会认可等等。正因律师在道义上为经济困难群体提供法律上的帮助是利他利己进而有利社会的行为,故其能在当时法律没有明确态度的情况下长期以自然状态存在、发展。
  但此种经常发生的救助行为在性质上,仍不是法律义务,其应是一个社会中,某一方面占有优势的社会成员利用其优势对处于劣势的社会成员予以帮助的行为,其与个体救助行为一样,本质上仍应是社会群体中互助行为的一种,只不是由个体行为发展为团体行为。
  2.由社会团体行为向法律制度的发展
  随着国家与社会的发展,为解决司法公正、人权保障等问题,法律救助这种社会团体行为为国家层面采纳,演变为现代法治国家不可缺少的法律制度。
  各国学界对法律的性质争议虽大,但不可否认的是,法律在社会层面以发挥解决社会纠纷功能而得以存在。但因法律的专业性,必须为公众知晓,才能成为人们解决纠纷的工具,故出现律师等行业,以延伸社会公众的法律能力。而律师的法律服务需要支付报酬,很多人因经济等原因无法在纠纷中得到帮助,进而使司法公正性受到损失,这一问题困扰法律界乃至西方社会多年,其与西方社会倡导的人生而平等、法律面前人人平等等“普世”理念自相矛盾。
  随着西方国家中出现私人律师或者私人社团运用筹集的资金为穷人代请律师的社会现象后,西方政府从中找到了解决上述问题的途径——政府参与法律救助。不同国家,政府在其中的作用并不相同,有些政府只承担一部分法律援助资金,其行为仍具有慈善性质。随着资产阶级人权保障的发展和民主精神的弘扬,像瑞典、丹麦等国家则采用主要由政府拨出专款给法律援助机构,由它们为被告人请律师辩护或者提供法律咨询、代书等法律帮助。
  法律援助真正得以发展,缘于西方的司法接近正义运动:在上个世纪60—70年代,西方社会经历黄金发展时期,但社会矛盾也集中爆发,导致诉讼量激增,而在诉讼中,弱势群体因法律能力不足等因素,无法得到公正裁判。对此,意大利法学家莫诺•卡佩莱蒂在上个世纪70年代提出了著名的“司法接近正义理论”,即政府有义务保护当事人接受裁判权,为当事人从实质上接受裁判权提供应有的保障。这一理论影响了许多国家的司法体制改革,掀起了一场遍及世界许多国家的“接近正义运动”。按其实践来看,可以分为三个阶段,其第一阶段是通过创立具有实际效果的法律援助和法律咨询制度,为经济能力低的当事人提花接近正义的途径和保障;第二阶段是努力为少数民族、残疾人、妇女、老人、消费者、环境污染受害者等弱势群体提供一种帮助。通过这两个阶段的努力,很多国家借此 建立、完善了本国的法律援助制度。比如美国《法律服务公司法》、法国的《审判援助法》、德国的《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》、英国《法律援助法》(1988年)、《民事法律援助(一般)条例》(1989年)、《法律咨询与帮助条例》(1989年)。
  探究法律援助制度在这一阶段的发展过程,可以看出,是政府将律师救助贫困当事人的道义义务、社会成员社会义务通过立法程序上升为自身责任和律师等职业群体法律义务的过程。我国《条例》第三条、条六条的规定同样体现了这一结合。
  在此过程中,存在两种价值取向的结合,即社会成员间的互助合作与国家追求司法公正、人权保障等的结合。这种结合,是国家为追求司法公正、人权保障等价值,对社会层面的成员间互助行为的改造。这种改造,无论对国家还是社会都有益处。从政府层面讲,随着民主政治的发展,现代国家将人权保障、公民平等享有法律救济权利作为政府应尽责任,而其借鉴社会中律师群体对其他群体的救助,形成法律援助制度,使需要救助的当事人的法律能力与其他当事人一样得以延伸,实现法律面前形式上的平等,正符合现代国家倡导的价值取向。从社会层面讲,法律救助本是社会成员间互助以利共同发展的义务,但此种互助因自愿性,缺少有效强制性,经常无法实现。通过国家的介入,此种互助义务上升为法律义务,具国家强制力,更易得以实现,对社会发展具有积极意义。故在这一结合过程中,国家与社会都是受益者。
  应予以强调的是,法律援助性质因政府的介入发生变化,但此种变化,不是由慈善行为转变为国家行为,而是以政府为主导、政府行为和社会行为相重叠的一种法律救济行为。
  二、我国法律援助操作模式的选择
  (一)世界上两种法律援助操作模式
  因各国国情差别,各国建立法律援助制度时间不同,其时对法律援助性质认识有异,故在实践中,采何种形式设计法律援助制度,各国的选择并不相同。英美等国家主要靠政府资助的独立的社会团体进行的法律援助,具体由律师协会、各种私人基金会、律师个人等进行,国家对法律援助局限于原则指导和财政支持,受援对象是社会地位低下的特定阶层。而瑞典等国因其福利国家的特点,由国家设立专门的组织机构,雇佣专门的人员进行法律援助工作,其法律援助面向全社会。在这种体制之下,法律援助作为国家的一种责任得以充分体现。
  两种模式各有优劣,如前一种模式受助对象广泛,但政府财政压力大,后一种模式政府财政压力小,但执行力差,受援助对象范围小。
  (二)我国法律援助模式及其设计弊端
  我国法律援助制度所采用的模式是政府责任与律师义务的结合。更接近瑞典等国家的第一种模式,强调政府在法律援助中的主导作用,政府在各地创设法律援助中心,①由律师承担具体法律援助义务。
与其他两种模式相较,我国法律援助模式的特点是:政府在法律实施中居于主导地位,但无法提供充足资金支持;在援助范围上,因社会主义国家性质,力求对所有需援助对象进行法律援助。
此种模式的理念是好的,结合我国国情,力求发挥政府在法律援助中作用,但在具体制度设计上,存在一些弊端:
  1.社会组织作用无法发挥。
  《条例》第八条规定,国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。但现实中,这些社会组织的作用无法发挥。
从广义来看,承担法律援助的主体包括两类:一是承担法律义务的律师,二是承担道义义务的社会组织。
  律师是法律援助义务的主要承担者法律援助,因律师身份性质决定了其组织起来很困难,但组织律师进行法律援助有一个先天的组织者,即律师协会。律师协会是律师自我管理的组织,它体现着律师自愿性与自律性的结合,其在组织律师工作方面,具有其他部门无法比拟的天然优势。而律师是法律援助的最主要承担者,律师协会无疑能组织律师参加法律援助中,发挥重要作用。但《条例》恰恰忽视了其作用,仅在第四条规定了其协助义务。
  我国从事法律援助的社会组织主要有:工会、共青团和妇联等半政府组织、高校等法律教研团体、公益社会组织,《条例》虽倡导他们从事法律援助工作,但他们进行援助有一个先天不足,即法律专业知识或者实践经验的欠缺,这些很难弥补的不足,成为其参与法律援助工作最大的障碍。
因此,本文认为,我国现有法律援助制度因忽视律师协会这一社会组织作用,而无法充分发挥法律援助主要承担者主观能动性;因忽视其他社会组织先天不足,无法给受援助对象提供合格的法律援助。
  2.忽视了律师能动性。无论何时,律师都是承担法律援助义务的主要载体,而在法律援助制度建立前后,其承担的角色发生了一定变化。
  前已述及,律师对贫困当事人的救助,最初为道义义务,具有自愿性,体现律师个体或者团体的高尚品格。但在法律援助制度建立后,律师承担的义务发生质的变化,不再具有自愿性,其法律援助行为已经成为必须承担的强制性义务。在实践上,这种义务,作为律师,都愿意承担,但严格分析,其缺少法理基础:
  第一,权利义务统一是基本法理,但在法律援助制度中,律师只有承担法律援助的义务,缺少相对应权利,或者说权利义务不对等。
  第二,律师在西方社会是自由职业者,在我们国家,虽称社会主义法律服务者,其定位仍不清晰。有一点可以肯定,其不直接隶属于政府,不是公务人员,因此,律师承担法律援助义务不能理解为执行公务行为,这也决定了若在操作模式上,直接让政府或者其他国家机关管理律师实施国家应该承担的法律援助,与律师法律地位不通,与法理不通。
  因此,本文认为,法律援助制度不能简单的归纳为政府责任与律师义务,制度设计应体现社会成员互助这一性质,在政府与律师之间架设一道桥梁,发挥社会组织的作用,使法律援助制度对承担者更具人性化,调动社会组织和律师等群体能动性。
  (三)社会组织在法律援助制度中的定位
  随着政治体制改革的深入,社会的逐步成熟,政府必然实现由全能政府向有限政府的过渡,一些本属社会领域的自治权力必将归还社会,社会组织是政府的伙伴和助手,政府的调控机制与社会的协同机制之间是互联的,政府的行政功能与社会的自治功能形成互补。同样,在法律援助制度中,应充分体现政府与社会组织的合作。政府与社会组织在法律援助中的角色也会相应发生改变,法律援助实施工作主要由社会组织去完成,而政府在其中扮演监管者的角色。
  而完成法律援助制度实施工作的究竟是哪一社会组织,本文认为,其思路有二:
  一是法律援助机构的转型。
  在实践中,法律援助机构被设计为隶属于司法行政部门的法律援助中心,但从《条例》第五条“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”的规定看,并未明确规定机构性质。故在《条例》内容不变情况下,尚有改革空间,即在条件成熟时,法律援助机构变为司法行政部门监管下的承担法律援助实施工作的社会组织。即将法律援助的实施工作由法律援助机构这一社会组织来完成,在具体操作模式上,改变由政府行政机关直接组织律师进行法律援助的方式,理顺法律援助中法律关系,减少政府的社会管理成本。
  二是充分发挥律师协会等社会组织在法律援助工作中的组织工作。
  前已述及,律师是承担法律援助工作的主要义务主体,而律师协会在组织律师方面具有天然的优势,因此,应在法律援助工作中,较《条例》中的协助义务,进一步发挥律师协会的组织作用。
框架是不改变现有法律援助机构行政机关性质前提下,其发挥与律师协会等社会组织协调作用,由律师协会等社会组织具体组织律师等义务主体承担法律援助义务,同样能减少行政管理成本、发挥社会组织作用和律师的主观能动性。
  综上所述,法律援助制度中,确实存在政府责任与律师义务,但从发展趋势上看,政府责任应为监管责任,而非实施责任;律师也确应承担法律援助义务,但在操作模式上,应体现律师协会等社会组织的组织作用。这样才能使我国法律援助制度合乎法理,进而充分发挥其在社会主义法治建设中的作用。


  注释:
  ①《法律援助条例》第五条
  ②《法律援助条例》第四条

 

 

 

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