我国的法律援助制度是随着国家整体法律制度和法律体系的建立、发展而逐步产生和发展起来的。法律援助制度在弥补有偿法律服务机制的内在缺陷，维护贫弱公民的司法人权、促进司法公正方面发挥着越来越重要的作用。但是，我国法律援助法制建设还十分初浅和不完备，而现有的法律也不完善，在很大程度上增加了法律援助制度实施过程中出现的诸如机构不规范、经费紧张、办案质量没有保障等问题的解决难度。因此，我们呼唤着国家通过完善立法制定专门的法律援助法，来进一步推动这一新兴法律制度健康有序地发展。
　　一、国法律援助立法的历史与现状
　　（一）我国法律援的早期立法及有关司法协定对法律援助的规定
　　目前，许多媒体和文章都认为法律援助的立法始于1996年《刑事诉讼法》和《律师法》的规定。笔者认为早在1954年《宪法》和《人民法院组织法》中就有这方面规定。这两部法律和当时制定的其他基本法律确认了“公民在法律面前一律平等”的原则，并且明确规定：“被告有权获辩护，”被告人除自己行使辩护权外，还可以委托律师为他辩护。人民法院认为有必要的时候，也可能指定辩护人为其辩护。所谓“有权获得辩护”，其实就是指有权获得由国家资助和提供的免费服务，因为获得辩护既然是被告人的一项权利，国家就有责任为被告人实现这种权利提供其所需要的法律服力。不过，由于种种原因，当时并没有明确要求各级政府出资提供法律援助。
　　1979年7月1日，人大常委会通过了《刑事诉讼法》，该法第27条规定，公诉案件中被告人没有委托辩护人的，法院可以为他指定辩护人。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有辩护人的，法院应当为他指定辩护人。1982年1月1日起施行的《律师暂行条例》，要求律师应接受法院的指定为刑事案件被告人担任辩护人。1979年《刑事诉讼法》实施后，各地法院在审理刑事案件时指定一部分律师担任辩护人，并且支付了他们的部分办案费用，使一部分刑事被告人获得了免费的法律辩护。由此，1954年《宪法》中规定的被告人获得辩护的权利第一次有了实际的意义。因此，笔者认为我国法律援助立法的开端在立法史上是始于1979年的《刑事诉讼法》。
　　在民事方面，1956年10月，司法部发布的《律师收费暂行办法》就已经规定，律师在一定案件范围内对经济有困难交不起服务费用的公民，应当免费或减费提供法律帮助。1990年2月，司法部、财政部、国家物价总局联合发布的《律师业务收费管理办法》第12条明确规定：“律师对下列情况提供法律服务，应当酌情减免收费。（1）因公害伤害请求赔偿的（责任事故除外）；（2）请求赡养、抚育、抚养而经济确有困难的；（3）请求劳动保险金、抚恤金、救济金的；（4）不涉及财产关系的简单咨询；（5）确属生活困难无力负担律师费用并能提供证明的；（6）其他特殊情况需要减免收费的。减免收费由律师事务所主任决定。这一规定后来基本上被《律师法》关于法律援助案件范围的规定所吸收。1993年12月，司法部制定的《律师职业道德和执业纪律规范》第12条明确规定，律师“不得拒绝律师事务所指派为无能力交纳费用的当事人提供法律援助；不得拒绝承办人民法院为刑事被告人指定辩护人的案件。”这是我国法律文件中第一次使用“法律援助”的术语。
　　1988年至1997年全国人大常委会批准通过9个司法协助协定或条约，这些司法协助协定条约中均对诉讼费的减免和司法救助（法律援助）问题作出了明确规定。
　　1996年3月和5月八届人大第四次会议审议通过《刑事诉讼法》和八届全国人大常委会第十五次会议审议通过的《律师法》，先后分别以专条和专章的形式对法律援助作出了明确规定，使法律援助制度得到了正式确认。
　　综上可以看出，建国后，我国虽没有有关法律援助的明确立法，但却在众多的法律法规和司法协助协定中规定了有关法律援助的内容。这些法律法规的实施，对于保障当事人的合法权益发挥了积极作用。
　　（二）我国现行法律援助立法存在的主要问题
　　1996年6月，司法部下发了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》（以下简称通知），要求各地迅速建立政府法律援助机构，为开展法律援助工作提供组织保障。根据司法部《通知》精神，全国建立法律援助机构1314个，其中省级30个，地（市、州）级263个，县（市、区）级1021个。但是由于立法的不成熟给法律援助工作深入开展带来了很大影响。第一，由于法律规定过于原则，而部门通知、司法解释及地方部门规定等，又不便对机构建设、经费等关键问题作出规定，大大影响了其适用效力，增加了工作开展难度。第二，现在法律和《通知》将法律援助的案件范围规定为“赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面”，虽然所列事项比较明确，但似乎又可以包括其他所有未列事项，这种不够明确和科学的规定导致实践中有些地方把握不准而不顾实际财务和效果，把明显不属于法律援助范围但有利可图的经济纠纷案件也纳入了办公范围，影响了法律援助机构的声誉，也给本来就紧张的法律援助经费增加了不必要的压力；第三，各地有关法律援助的立法或有关规定层次不一，发展不平衡。从目前看，社会经济发展水平比较高的地区和法律援助工作开展得比较早的地区，有关法律援助的规定或立法工作做得相对好一些，有关立法或规定的内容也较为科学合理。其他地区则相对滞后。这种状况在一定程度上造成了法律援助工作在各地发展的不平衡，影响了全国整体法律援助工作的开展。
　　二、制定全国统一的专门法律援助法的必要性
　　建立和实施符合中国国情的法律援助制度，是法制社会的必然要求。我国法律援助制度诞生到现在6年多的实践，遇到了大量的法律援助机构及至司法行政机关不能解决的实际问题，从完善法律援助制度的需要着眼，从法律援助制度自身的法律化性质考虑，必须采取立法形式，才能解决这些影响和制约法律援助制度生存和发展的重要问题。
　　（一）“公民在法律面前一律平等”的宪法原则要通过专门立法具体化为公民的法律援助法权
　　我国宪法明文规定了“公民在法律面前一律平等”的原则，实现这一原则，需要相关法律的完善和司法机制的保障。法律援助制度作为保障公民平等地进入诉讼程序的重要机制，是公民不论贫富都能平等地实现自身合法权益的前提条件。法律援助制度的保障作用主要应体现在两个方面：其一，公民无论经济条件好与差，都能够平等地获得法律服务，进入诉讼程序；其二，经济困难的公民，无论其居住地，工作所在地有何不同，都能够平等地获得法律服务，进入诉讼程序。前者主要解决经济贫困公民与状况好的公民都能平等地站在法律面前的问题，后者主要解决贫困的公民在享受法律援助权利方面的平等问题。两个问题的解决，都关系到国家法制的统一实施和公民民主权利的平等保障。法律援助作为公民实现合法权益的民主法制的重要渠道，其有关公民享受法律援助权利的规定和实现这些权利所必须的组织和经费保障等内容，必须通过立法程序，具体化为国家的法律规定，才能够使抽象的宪法权利具体化为公民实在的公民法权，才能使法律援助与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律师事务所体系相衔接，确立法律援助制度在整个法律体系中的应有地位，才能最终使公民法律援助法权的实现真正具有可遵循的法律条文保障。
　　（二）健全法律援助机构亟待上升为法律的要求
　　任何一项独立职能的实施，都离不开与之相适应的组织形式，法律援助机构的设立，是法律援助职能得以有效实施的组织保证。由于法律援助职能在很大程度上要适应法院诉讼活动的需要，因而法律援助机构的设立从总体上讲应与法院的设置相适应。目前，我国共有31个高级人民法院，与之对应的法律援助机构30个；334个中级人民法院，与之对应的法援机构263个，2 633个县区人民法院，与之相对应的法律援助机构1021个，不成比例。从上述法律援助机构的设立可见，越往下建立法律援助机构的比例越小，呈现“例金字塔”形。而在司法实践中，越往下，法律援助的需求量越大，是“正金字塔”形。随着以精减机构，压缩编制为标志的机构改革的深入，在地市以下地方建立法律援助机构的难度越来越大。为了适应公民对法律援助的大量需求而面临的尽快建立健全法律援助机构的任务，有必要上升为法律的要求，有利于在地市以下特别是在众多的县区普遍建立法律援助机构。
　　（三）解决法律援助的经费问题需要法律依据
　　如果说法律援助制度是一部机器，那么这台机器运转所必要的动力就是经费。换句话说，如果国家指望从法律援助制度的实施中获得预期的社会收益，就必须为此作出必要的投入。各国的法律援助制度的实践表明，没有国家对法律援助制度实施所需要经费的投入，法律援助就可能是一句空话。
法律援助经费包括专职法律援助人员的工资、福利支出、办公费用、业务经费等。目前我省已批准建立的法律援助的机构，纳入财政拨款的廖廖无已，绝大多数是自收自支，不得不办理有偿案件，来作为经费来源。如果不从财政体制保障上切实解决这一问题，法律援助制度就有可能因“营养不良”而“先天畸型”。解决这一问题的根本办法，就是制定全国统一的法律援助法。
　　（四）协调、理顺与法院的关系需要立法规范
　　法律援助在某种意义上说，是保障法院公正审判的重要机制。规范和协调法律援助机构与人民法院在法律援助工作中的衔接关系，具有特殊重要的意义。
　　法律援助与法院审判工作的衔接主要体现在两个方面，一是在刑事审判与辩护制度的衔接，二是在民事诉讼，行政诉讼中与代理制度的衔接。
　　法律援助机构与法院在刑事审判中衔接的比较好，存在的问题不是很多，主要是民事审判中衔接不好。主要涉及两个方面的问题，一方成是受援人的民事诉讼费用的缓交和减、免。从理论上讲，法律援助是国家行为，法律援助所涉及的相关活动都是代表国家对受援人的援助。在大多数国家，对于当事人减免法律援助行为，通常只要法律援助机构审查合格给予当事人的减免费的法律援助，法院当然给予当事人减免诉讼费。在我国，法律服务费的减免和诉讼费缓、减、免的衔接问题未能很好解决，一些经济困难的公民经法律援助机构审查批准得到减免费的律师服务后，往往由于得不到法院缓收和减免诉讼费而不能进入诉讼程序实现自己的合法权益。另一方面，如受援人最终胜诉（受援人多数会胜诉），败诉的非受援一方应该承担对受援人的损害赔偿责任，这既应包括直接损失，也应包括间接损失。在财政给予法律援助的专项拨款将可能在较长时期不能满足需要的情况下，有必要提出由法院判决败诉的非受援人一方根据受援人的诉讼请求，承担援且律师办理援助案件的必要支出。
　　以上问题的解决，虽然已经有最高院、司法部了联合通知，但单靠部门之间去协调，困难很大，有效的办法就是通过制定专门法律作出明文规定。
　　（五）明确法律服务工作者的法律援助义务需要立法作出具体规定
　　1、公证员、基层法律工作者承担法律援助义务缺乏法律依据。与国外不同，我国法律服务主体除了律师之外，还有公证员，基层法律工作者相应承担法律援助的义务（《司法部关于办理公证援助案件的规定》）。司法部已经明确要求公证员，必须承担法律援助义务，有关基层法律工作者开展法律援助的范围和程序，也正在研究之中。目前，由于公证员、基层法律工作者履行法律援助义务缺乏《律师法》对律师履行法律援助义务的明确规定，有不少地方的司法行政机关把法律援助的主体仅仅理解为律师。这不能不说是法律援助法作出明文规定。
　　2、对社会团体、院校开展法律援助的管理需要法律依据
　　法律援助制度实施以来，名地工会、妇联、团委、残联等群众团体，为了维护社会群众的合法权益，纷纷要求建立群体性的法律援助机构。一些政法院校为了给学生提供社会实践地机会，利用学生的专业知识为社会提供力所能及的服务，也相应建立了法律援助组织。对于社会团体和学校开展法律援助工作的积极性，一方面给予支持，另一方面也应该统一规范，纳入法律援助的管理范围，以保证这些法律援助的社会力量能够尽其所能为社会提供服务，弥补法律援助主力军人力、物力、财力的不足，同时也能确保其所提供的法律援助能够与其能力相适应，使公民得到的法律援助符合质量。
　　目前，尚无立法对社会团体、院校的法律援助的设立、服务范围、管理、指导等方面作出明确规定。为了保证这种社会辅助力量的法律援助健康有序发展，有必要通过制定法律援助法作出明文规定。
　　（六）制定法律援助法是中国对履行《公民权利和政治权利国际公约》高度重视的体现
　　我国政府已于1998年10月向国际社会宣布加入《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）。该《公约》对所有缔约国履行保障公民权利和政治权利作出了详尽的要求和规定。保障公民在刑事审判中享有的法律援助的权利，即是重要内容之一。《公约》对缔约国在法律援助方面所承担的责任，作出了明确而具体规定。按照联合国人权委员会的常规做法，《公约》的缔约国每两年要向委员会汇报一次《公约》的履行情况，要接受其它缔约国有关履行《公约》情况的咨询，被咨询国有义务对有关问题作出说明。我国作为《公约》的新缔约国，以专门立法形式保障法律援助制度的有效运用，有利于提高我国在国际社会中的声誉，表明中国对人权保障事业中的最重要部分——法律援助的高度重视和实实在在的推进。
　　三、律援助法的立法原则
　　（一）立法律援助是国家责任和政府职责的原则
　　法律援助的责任归属，决定着建立实施这一制度的一些带有根本性的重大问题。因此，在研究法律援助立法中不能回避这一问题。
　　对一般公民（指有经济支付能力的公民）而言，获得法律服务必须支付相应的报酬。对提供法律服务的律师而言，他所付出专业性的法律服务，是以得到或预期得到报酬为前提的。因此，律师事务所通常遵循的是有偿服务的原则。在此意义上讲，获得法律服务是一般公民的个人责任，国家和社会没有责任为所有公民提供无偿的法律服务。但对没有支付能力的公民而言，如果仍然运用律师事务所通常遵循的有偿服务原则，就意味着这一部分公民将会在事实上被排除在法律服务之外，与法律的保障无缘，这显然是与现代法制社会的公正、公平原则相悖离的。宪法明文规定了“公民在法律面前一律平等”的基本原则，实现这一原则要求保障公民平等地享有法律服务的权利，这理所当然地应成为国家的责任。国家既然设置了行使国家审判权的法院和保障司法公正的诉讼制度，就有责任保障每一个公民——不分社会地位高低、财产多少、智能强弱，都能平等地获得法律服务和进入诉讼程序。
　　在法律援助主体中应明确法律援助的国家责任原则。一方面有利于国家对法 律援助制度的实施行使管理权，另一方面便于明确国家权力的执行者——各级政府在依法设立法律援助机构、保障法律援助经费等方面的义务。
　　（二）确立由政府财政拨款保证法律援助的经费的保障原则
　　国家和政府履行法律援助职责的方式除了设立专门的法律援助机构对法律援助实施服务或参与管理外，还必须通过财政拨款为实施法律援助提供充足的法律援助经费。如果只有机构而无经费投入，或者只拨付机构人员工资和办公费而不拨给办案费，那么法律援助机构就形同虚设，无法发挥其应有的效用。我国《刑事诉讼法》和《律师法》都为律师设定了办理法律援助案件的义务，即要求律师不收代理费而按规定为受援人提供法律服务。这种规定在目前国家法律援助资金紧缺的情况下具有一定的合理性，但是，一方面律师承担这种法律援助义务的量同社会对法律援助的需求相比是有限的，如果律师超量办理法律援助机构指派的案件，政府无疑应当向其支付一定的报酬；另一方面，律师在规定义务量范围内办理法律援助案件，政府无须支付案件代理费，但他在办案过程中的合理办案成本支出，政府无疑也应当偿付，因为我们不能要求律师自己贴钱办理法律援助案件。目前，除一些经济发达省份和地区把法律援助人员工资和办公费及办案费都纳入了财政预算外，绝大多数地方仅仅解决了法律援助机构人员的工资和少量办公费用，而办案经费则严重缺乏，经费紧缺已经成为当前影响和制约法律援助事业向前发展的最大难题。解决这一问题的根本办法，就是通过立法明确规定各级政府应当将法律援助所需经费列入财政预算，并建立起一套符合中国国情的以政府拨款为主、以社会筹资为辅的法律援助资金保障制度。
　　（三）要确立法律援助“四统一原则”
　　“四统一”即是对公民的法律援助申请和法院指派的法律援助案件，由法律援助机构统一受理、统一审查、统一指派承办人员、统一监督办案质量。“四统一”原则是在近几年法律援助实践中总结出来的一个十分重要原则。是法律援助制度的核心，是保障公民平等地获得法律援助的要求，是规范律师等法律服务人员平等地承担法律援助义务的需要，也是保证法律援助案件质量的重要机制。
　　（四）关于法律服务人员承担法律援助的义务原则
　　在我国今后相当长的时期内，律师等法律服务工作者为公民提供一定量的法律援助义务，不仅必须也是可行的，这在《律师法》中已有明确规定律师在办理有偿案件的同时，适当承担一定数量的无偿法律援助案件，不仅是解决国家财政资源不足的需要，而且是改善律师执业环境、提高律师社会声誉的途径，也是律师职业道德和执业纪律的要求。在法律援助立法中，有关律师等法律服务工作者承担少量的法律援助义务的有关规定应该具体化，以便于每名律师、公证员、基层法律工作者能够依法平等地担负起其对社会的应尽责任。