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正确处理农村土地承包经营权流转纠纷,为构建平安和谐社会主义新农村服务

来源:孟繁旭律师事务所 日期:2006-06-06
中国共产党立党之初在农村最初的革命目标就是“打土豪,分田地”,实现“耕者有其田”。在现阶段土地仍然是农民的命根子。农民没了土地就丧失了赖以生存的基础,就会引发各种社会问题。温家宝总理在2003年1月7日中央农村工作会议上在谈到如何保护外出农民利益问题时说:“土地还是他们最基本社会保障,如果没了土地,他们就没了退路,社会就很难安定。”由此可见,处理好农民的土地问题,事关构造平安和谐社会主义新农村的重大问题,必须十分重视。当前农村土地流转合同纠纷,是农村土地纠纷的突出问题,应从构建和谐社会,建设平安农村这个大局着眼,处理好土地经营权流转纠纷。
一、农村土地承包经营权流转纠纷的基本情况
    根据《中华人民共和国农村土地承包法》 第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”由此可见,进行土地承包经营权流转是法律赋予承包农户的一项权利。党的“改革、开放、搞活”政策,给农民带来了新的希望,他们想改变祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的日子,于是就出现了一些农民进城务工或经商,把土地流转给别人,这是土地流转的多数情况;也有的农户缺乏生产经验不会种地,加之前些年种地负担较重,也把土地流转给别人种;还有的是天灾病患自己无力经营而流转;也有的是为解决一时燃眉之急,包括解决孩子的学费或婚丧嫁娶而卖房子卖地;有的是由于搬迁而流转的;还有的不是本人自愿而是出于某种压力被迫流转。总之,土地流转的原因很多。流转的期限和数量也不尽相同。有的流转三年五年,有的十年八年,还有的二、三十年。土地数量有的是将自家承包的全部土地流转,有的是将部分土地流转。至于流转价格普遍较低,有的无偿,有的还“倒贴。”在流转手续上有的订立有书面协议,有的没有;有的协议经发包方同意,有的没有经发包方同意。总之,土地流转的情况千差万别,不一而足。
    从2004年以后,党的惠农政策,给种地农民带来了很多实惠。农民种地不仅没有负担了,国家反而给农民“三减免三补贴”(三减免是:免征农业税、免收乡统筹村提留款、免征农业特产税;三补贴是:种粮补贴、良种补贴、购置农机具补贴)。由于客观情况的变化,土地流转价格也随之发生了较大变化。当今土地流转价格比前几年上涨了几倍甚至十几倍、几十倍。这样一来,原土地流转人就感到吃亏了,不是要地就是要求提高流转价款;还有的是出外经商或打工的,由于年纪大等等原因回乡想要种地。这样就引起土地流转纠纷大量发生。
二、处理农村土地承包经营权流转纠纷的基本原则
正确处理农村土地承包经营权流转纠纷就要严格贯彻执行《民法通则》、《合同法》、《农村土地承包法》和最高人民法院的司法解释以及政策规定。最高人民法院为了积极应对涉及农村土地承包纠纷案件出现的新情况,贯彻落实《农村土地承包法》,依法保护农民土地承包经营权,维护农村社会稳定,于2005年3月29日 经最高人民法院审判委员讨论通过《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,为处理农村土地承包合同纠纷提供了明确、具体、有力的法律武器,是人民法院坚持“三个代表”重要思想,落实“司法为民”工作要求,构建和谐社会的具体体现。最高人民法院副院长黄松有在公布最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话中说:“解决好农民问题,最重要的就是维护好农民的土地承包经营权。作为广大农民安身立命的根本,土地承包经营权是农村生产关系的重要组成部分,是农民群众受到宪法保障的基本人权。土地承包关系是否稳定直接关系到广大农民的切身利益,也是构建社会主义和谐社会的重要因素之一。”
《农村土地承包法》的立法宗旨就是为了保护农民作为土地承包权人的利益。该法开宗明义第一条就规定:“为稳定和完善以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制定本法。”为了充分保护土地承包权人的利益,《农村土地承包法》有许多具体规定。如该法第五条规定:“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”第十四条规定:“维护承包方的土地承包经营权,不得非法变更、解除承包合同。”第十八条规定:“本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。”第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”第二十七条规定:“承包期内发包方不得调整承包地。”第三十五条规定:“不得将承包地收回抵顶欠款。”以上这些规定直接体现了法律对承包权人的有力保护,其根本目的是为了使农民平等地长期稳定地享有土地承包权,使其生活有稳定可靠的保障,促进农业发展。与此同时,法律虽然还赋予承包权人流转承包地的权利。但出于对承包权人的充分保护,对流转土地经营权又作了许多限制性规定。比如第三十七条规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意。”第四十一条规定:“承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源的,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。”最高人民法院为了贯彻执行《土地承包法》,在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中作了与《土地承包法》相对应的规定。该《解释》第五条规定:“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的,应当认定该约定无效。”《解释》第十三条规定:“承包方未经发包方同意,采取转让方式流转其土地承包经营权的,转让合同无效。”《解释》第十五条规定:“承包方以其土地经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效。”以上无论是《土地承包法》的规定或者是最高人民法院《解释》的规定,归根结底都是为了保护农民的土地承包经营权这项关系到其生存权的最重要的权利。鉴于土地承包经营权流转合同的出让方普遍的弱势地位,表现在经济上比较困难,风险判断和防御能力低,法律意识比较缺乏等等情况,因此有必要在法律上作出一定的限制,保护土地承包权人不至于轻意失去土地的保障,沦为失地农民而流离失所。这些规定体现了“三个代表”和“司法为民”精神。
    在司法审判中明确了保护农民土地承包经营权的极其重要性,这是正确处理农村土地承包经营权流转纠纷的前提和基础。掌握了基本原则,有了对法律条文的正确理解和生活实践的精准把握,就会达到符合正义观念的法律适用。只有这样,在处理具体案件中才能正确适用法律,落实党和国家的“三农”政策。
    三、农村土地经营权流转合同效力的认定
农村土地承包经营权流转合同纠纷常见的主要问题一是流转合同的效力问题;二是流转价款问题。关于流转合同的效力问题,根据《合同法》和《农村土地承包法》的规定,土地承包经营权转让合同无效主要是双方订立流转合同时未经发包方同意。这是导致此类合同无效的最多的情形。如何确认发包方是否同意也常常引起争议。一种观点认为发包方是否同意不只是看双方合同书上是否有发包方签字盖章同意转让的批示。如果发包方已经接受受让方履行承包方合同义务,发包方也把国家发给的直补款发放给受让方,尽管转让合同书上没有发包方签字盖章,也应视为发包方默示同意,也可以推定发包方同意转让。笔者认为这种观点是不对的。发包方是否同意主要看双方转让合同书是否有发包方签字盖章明示批准同意转让。根据《合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”《农村土地承包法》第三十七条规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定:“承包方未经发包方同意,采取转让方式流转其土地承包经营权的,转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。”由于土地承包经营权的流转,既关系到农村经济的发展大局,又关系到农民的切身利益,同时还关系到农村的社会稳定。因此对土地承包经营权转让进行一定的控制和限制是十分必要的。根据《农村土地承包法》第三十三条、第四十一条之规定,农村土地承包经营权转让的限制条件主要是:(1)是否符合平等、自愿和有偿的原则。(2)是否改变土地所有权性质和土地的农业用途。(3)转让的期限是否在承包合同期限之内,超出的部分无效。(4)承包方必须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源。(5)受让方应当是从事农业生产经营的农户。(6)同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。由上述规定可见农村土地承包经营权转让应经发包方同意是一种审批权,是实质权利,不是可有可无,不经审批不能默示同意,也不能推定同意。认定发包方同意转让必须以发包方明示为依据。以“无法定理由”和“拖延表态”认定转让合同有效,须以充分的证据为根据,不能无视发包方的审批权。
    四、对土地承包经营权流转价款纠纷的处理    
关于土地承包经营权流转价款纠纷也是转让合同纠纷一个普遍性问题。由于2004年以前土地承包经营权流转合同价格普遍较低。近几年由于受党和国家惠农政策的影响,土地经营权转让价格成倍提高。有的高几倍、十几倍,甚至几十倍。党和国家政策变化是当事人不能预见、不能防止并不能克服的原因,属于不可抗力。根据《合同法》第九十四条规定:“有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力不能实现合同目的。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定:“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”这是对情势变更原则的具体运用。最高人民法院在《全国经济审判工作座谈会纪要》(法发[1993]8号)文件中对情势变更原则是这样解释的:“因不可归责于当事人双方的原因,作为合同基础的客观情况发生了非当事人所能预见的根本性变化,以致于按原合同履行显失公平的,可以根据当事人的申请,按情势变更原则变更或解除合同。”情势变更原则为世界上许多国家所采用。我国台湾早在1957年修订民事诉讼法时,将情势变更原则制为常典,规定:“法律行为成立后,因不可归责于当事人的事由致情势变更,非当时所能预料,而依其原有效果失公平者,法院应依职权公平裁量,为增、减给付或变更其他原有效果之裁决。”情势变更原则的适用在于实现法律维护公平和正义的基本功能。当不可归责于当事人双方的原因,客观情势的变更已经导致合同双方利益严重失衡时,当事人有权借助法律之剑予以救济。当然这种情势变更是当事人不可预见、不能防止并不可克服的客观情况,不包括当事人应当预见的商业风险。从近年来土地经营权流转合同纠纷发生的原因来看,大多数源于党和国家政策调整,农民种田积极性提高,土地流转费大幅度提高,这样一来原先有些当事人订立流转合同时是无偿转包转让,或象征性的每亩每年收费10元、20元,现已上涨到100元、200元甚至更多。一方面是种地人收益大幅度提高,另一方面是失地农户生活日见拮据、每况愈下。在这种情况下如果维持原合同不变,只能使种地人单方面享受党的惠农政策,失地农民却享受不到党的惠农政策,这不符合党的惠农政策宗旨。党的惠农政策要求惠及全体农民。农民在党的惠农政策面前应当人人平等,只有这样才能体现社会公平与和谐。在目前我国农业生产力发展水平仍然较低的情况下,维护农民土地承包经营权是必然选择,也是代表农民根本利益,维护农民根本利益的体现。我们应当清醒地看到进行土地流转的不是个别农户,而是遍及农村每村每组。农民把承包地流转出去以后,就成了失地农民。他们失去的是赖以生存的命根子。随着情况意想不到的变化,如果不能得到及时的法律救济,不仅生活难以为继,也将影响农村社会整体的和谐与稳定。因此处理农村土地流转纠纷应当着眼于维护农民的根本利益,维护农村的和谐与稳定,维护公平和正义,维护法律的正确实施,认真贯彻执行法律、法规以及党和国家政策规定。
根据国务院[2004]21号《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》规定:“如果是短期合同,应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户,合同到期后将土地还给原承包户耕作。如果是长期合同,可以修订合同,将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基础上,通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”黑龙江省人民政府为了贯彻国务院紧急通知精神于2004年5月13日下发了黑政办发[2004]17号文件规定“由于国家政策调整导致土地经营权流转双方因流转价格和期限引发合同纠纷的,对短期合同(2年以内,含2年)原则上应当将因政策调整而增加的收益支付给拥有土地承包权的农户,合同到期后,将土地还给原承包农户耕作。对长期合同(3年以上,含3年)原则上可以修订合同,将承包地还给原承包农户,或者在协商一致的基础上,通过给予原承包农户补偿的方式解决。”笔者认为国务院和黑龙江省人民政府适应客观形势发展变化的需要,依据党中央和国务院的现行政策,制定的处理土地流转纠纷的妥善办法,是符合《合同法》第九十四条规定和情势变更原则的,是处理土地流转合同纠纷的重要依据。
五、处理农村土地承包经营权流转纠纷还要执行党和国家政策
《中华人民共和国民法通则》第六条规定:“民事活动必须遵守法律,法律没有规定的,应当遵守国家政策”。农村土地承包合同是中国独有的一种特殊的合同。比如:在统一发包时,发包方不得以缔约自由原则拒绝与本集体经济组织任何一名成员签订土地承包合同,非本集体经济组织成员无权参与家庭承包;此外,还有承包方案的民主议定原则;本集体经济组织成员优先权原则等等,都体现了农村土地承包合同的特殊性。《农村土地承包法》第七十一条规定:“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”对于一般民事合同,政府机关没有行政管理权。对农村土地承包合同赋予政府行政管理权,这也体现了农村土地承包合同的特殊性。由于农村土地承包合同的特殊性和重要性以及立法的滞后性,在土地承包合同的签订和履行中,党和国家根据形势变化和全局需要还经常制定一些政策性规定。党中央、国务院历年的一号文件,大多数讲的都是“三农”问题。因此处理农村土地承包合同纠纷,不仅要求依照法律规定,还要符合党和政府的政策规定。最高人民法院黄松有副院长就最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问说:“在《农村土地承包法》公布实施前,对农村土地承包工作的规范和调整主要是通过落实中央有关政策措施来进行的。”还说:“2004年3月30日和4月30日,国务院相继以国办发明电(2004)15号和21号发出《关于尽快恢复撂荒地耕地生产的紧急通知》以及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》,从行政角度作出了与《解释》立场一致的规定。”国务院21号《紧急通知》中说:“《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策已有明确规定的,必须坚决按规定执行。”国务院和省(市)政府制定的有关处理土地承包合同纠纷的规定,毫无疑义是体现党的政策的,作为人民法院在审理土地承包合同纠纷案件中就不能无视这些政策性规定。政府机关和人民法院执法应当是统一的,不能形成人民法院和政府机关“对着干”的局面,以维护法制的统一性,维护团结和稳定的大局。因此,国务院和省(市)政府发布的有关处理农村土地承包合同纠纷的政策规定,也应作为人民法院处理同类纠纷的重要依据。

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