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论公益诉讼制度中我国检察机关的角色定位

来源:黑龙江孟繁旭律师事务所 日期:2008-09-23
        公益诉讼是为了维护国家和社会公共利益,由组织和个人可以根据法律的授权,对违反法律,侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。我国法律虽没有规定公益诉讼制度,但现实中一些地方检察机关已开始主动地参与到公益诉讼中来。1997年,河南省方城县检察院就一起国有资产流失案件进行了民事诉讼的尝试,随后,各地检察机关纷纷效仿,截止2001年全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。检察机关利用其独立的宪法地位和法定监督权,对行政权力予以限制,对危害国家及公共利益的行为提起公益诉讼对完善我国诉讼制度、健全检察机关的民事行政监督职能都有着十分积极的意义。
        一、我国检察机关提起民事行政公益案件的现状分析
        检察机关以原告身份直接提起民事行政公益诉讼,大部分法院予以受理并支持了检察院的诉讼请求,但是也有一部分地方法院不予受理,主要理由是检察院提起这样的民事诉讼缺乏足够的法律依据。
        检察机关在刑事诉讼中,充当国家和社会公共利益的代表。《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条第二款规定:“如果国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”,而在民事诉讼法中,却没有规定检察机关对损害国家利益的案件以民事起诉权。仅在《中华人民共和国民事诉讼法》第十二条一条做出了原则性的规定:“人民检察院对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”
        随着社会主义市场经济逐步完善,各种民事行政法律关系日趋复杂。国有资产流失,环境污染等公害和垄断行为,以合法形式掩盖非法目的的无效民事行为等这些涉及国家和社会公共利益的案件,基于民事诉讼不告不理的司法原则,有权提起民事诉讼的只能是与本案有直接利害的公民、法人或组织,排除了他人的起诉资格。检察机关不享有民事起诉权,造成长期的司法实践中,国家和社会公共利益保护欠缺,出现国家和社会利益受损时无人问津,救济途径严重缺位的状态。
        西方发达国家的诉讼法学理论是将民事诉讼划分为主观诉讼和客观诉讼。诉讼中原告基于维护自身利益及相关利益提起的诉讼,是主观诉讼。如果原告基于维护社会公益或国家利益所进行的诉讼是客观诉讼。客观诉讼理论已成为西方发达国家司法活动的重要原则。我国检察院不享有民事诉权这一重大缺陷,正是我国诉讼制度只规定了主观诉讼而没有规定客观诉讼原则的结果,导致现实中大量损害国家利益和社会公益的民事行政违法行为不能纳入国家诉讼程序中进行法律制裁,造成民事行政诉讼活动的盲点。
        在我国,行政机关虽然充当着积极推进公共利益的角色,然而由行政机关以国家机关身份代表公共利益向法院提起诉讼的民事诉讼尚无先例。每个行政机关以各自的职权维护一定范围的公共利益,不仅权力分散,而且不利于权利制约权力,有时出现行政违法时,不能从根本上维护公共利益,这就决定了由我国的特定行政机关不能也不适合担当公益诉讼的原告。
        在我国所有的国家机关中,检察机关是最合适的代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公共利益代表的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。虽然目前我国无公益诉讼制度,但是实践中检察机关提出的公益诉讼不在少数,并取得了相当大的成效。国家赋予检察机关在公益诉讼中的原告资格不仅符合我国现有的法律框架和我国的实际情况,也有一定的现实基础和实践积累,顺应了国际惯例。
        二、外国检察机关在公益诉讼中的角色
随着资本主义由自由资本主义向垄断资本主义的发展,国家干预经济生活的力度和范围不断扩大,检察机关维护国家和社会公共利益的职能不断得以强化,检察机关被视为最高法律秩序的代表和社会公共利益的维护者。世界上许多国家都在立法中规定了检察院有权对一定范围内的案件提起民事诉讼,突破了检察院只参加刑事诉讼的传统。
        检察机关代表公共利益参与到公益诉讼起源于法国。1804年《拿破仑法典》规定,检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼;1806年的法国《民事诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度,赋予了检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。这一规定为后来其他国家所效仿。法国现行《民事诉讼法》第422条规定,“法律专门规定的案件中,检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条规定:“在公法秩序受到损害时,检察机关可以为维护公法秩序而提起诉讼。”
        在英国,检察总长是主要在法庭上代表公众的人,是公共利益的保护人。其公益诉讼的目的在于宣告或禁止下列情况:(1)危害公共利益者;(2)法人超越法律授予的合法权利,有可能损害公共利益,而必须加以遏制者;(3)为防止某一法定罪行重复触犯,而必须发出告诫者。私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼,只能请求检察长的同意以检察长的名义提起,而法院无权调查为什么检察长拒绝个人的请求,也无权撤销他的决定。私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可提起有关限制干扰公共权利和迫使被告遵守公共义务的诉讼。
        在美国,检察官大量参与很多公益诉讼。在此方面,总检察长是一个非常活跃的角色。总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员,是联邦政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。检察官是在联邦(州)法院的民事和刑事诉讼中代表美国(州)政府的律师。美国的民事诉讼法规定,如果财产诉讼中涉及公共利益,法院有义务通知检察官参加。美国总检察长可以介入任何民事诉讼案件,可以对个人、团体、政府以及其附属机构提起民事行政诉讼、可以提起涉及反垄断法的民事诉讼。美国1969年的环境保护法、1970年的防止空气污染条例、危险货物运输条例等,均授权检察官提起相应的诉讼,或者支持主管机关和私人提出的请求。
        德国和日本等国的民事诉讼法都规定,检察机关作为社会公共利益的代表,对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。
        这些国家的检察院并不是对任何民事诉讼都享有提起民事诉讼的权力,仅对关涉重大国家利益和社会公共利益的案件享有提起诉讼的权力。这类案件通常受害方人数众多,涉及面广。此类案件包括有:公害案件、垄断、倾销等严重影响国家利益等经济违法案件;严重违背社会道德规范和善良风俗的自然人身份方面的案件,如婚姻无效案件、亲子案件、收养案件、监护权案件;侵害非特定人的公共利益或侵害特定对象并损害公共利益的案件,如美国的环保案件、偷漏税案件、反拖拉斯案件等。
        三、检察机关在我国公益诉讼中的角色构建
        首先,检察机关作为公益诉讼的原告主体资格。公共利益是众多个体利益的集合,其被侵权者往往是不确定的、分散的,这就造成了公益诉讼原告的不确定性,不可分性,如果只强调原告必须是实际利益的被侵害者,就无法真正保护公共利益。从理论上说,只要是公共利益的相关人,就可以成为公益诉讼的原告,这样才能保证诉讼渠道的畅通,保证诉讼主体的多元化和广泛性。因此,公益诉讼原告应当包括:1、公民个人,例如以纳税人身份。2、公益团体,例如消协、妇联等,它们可以集合分散、不确定的个人利益,利用团体的社会影响力和组织网络,与行政机关或垄断性组织进行对抗。3、检察机关。4、集团诉讼。
        检察机关对某些民事行政公益案件向法院提起诉讼,已是世界比较通行的做法。在我国,建立检察院代表国家提起公益诉讼的制度是比较合较的。根据宪法规定,检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,由其作为公益诉讼的提起人,可减少外部力量的干涉,充分发挥公益诉讼的功能。检察院是国家的公诉机关,对违法行为有法定监督权,作为公益诉讼的原告,符合法律精神。同时,检察机关一直以国家利益和社会公共利益代表的面目出现,作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职责,检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。同时,法律赋予检察机关以刑事公诉和民事行政公益诉讼职能将进一步完善我国检察权的法律体系。
        其次,检察机关提起公益诉讼的受案范围。像世界通行的公益诉讼制度一样,并不是所有民事行政案件都由检察机关提起诉讼,而是只涉及国家和社会公共利益受损的案件时,法律才赋予检察机关提起民事行政公益诉讼。这些案件主要包括有:
        1、国家、集体和公民重大利益受到侵害的案件。如国有资产流失案,通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产,特别是国有资产等。
        2、环境污染,破坏生态平衡的案件。如不依法设置和使用防治污染设施的行为、引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备;违反环境保护法的规定,造成环境污染事故。破环自然环境的行为;违法捕捞水产品行为、非法狩猎、盗伐森林、破坏草原等;环保部门及环境保护监督管理人员滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊的行为。
        3、妨害国家宏观经济管理秩序的案件,如违反统计法的案件;违反税法的案件;走私案件;违反金融法的案件;违反会计法的案件;违反计划法的案件等。
        4、扰乱市场经济秩序的案件,如垄断、限制竞争、不正当竞争案件;侵犯消费者、用户合法权益,具有社会危害性的案件;价格违法案件;扰乱房地产市场秩序的案件;侵犯知识产权的案件;非法经营案件;妨害对企业管理秩序案件;违反计量法的案件;违反标准化法的案件等。
        5、危害公共利益的行政行为案件,如政府机关的不当行政行为;政府机关以行政权为根据的不当民事行为,包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等;政府机关行政权行使的不当事实行为,包括所谓的形象工程,公款旅游等;政府机关的不作为,包括不履行法定职责等。
        6、涉外民事、海商案件中较重大的,由检察机关行使诉权以利于维护国家主权和保护国家经济利益的案件。
再次,检察机关提起民事行政公益诉讼的其他诉讼权利。
        第一,检察机关作为公共利益的代表人提起的民事行政公益诉讼属于法定职责,必须提起,不得放弃权利。由于检察机关在我国是司法机关,人民法院必须受理,这样就避免法院因种种原因不受理公民个人提起的公益诉讼案件,保证公益诉讼案件能够进入司法程序,解决公益诉讼受案难的问题。
        第二,在公益诉讼中,应当允许公益诉讼人(公民个人、公益团体等其他公益诉讼原告人)在向检察院提出申请,由检察院经审查后,可与检察机关合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人,进入公益诉讼程序。
        第三,检察机关在民事行政公益诉讼中行使起诉权时,享有原告的身份。检察机关作为公益诉讼的当事人享有基于自身性质的一些特殊诉讼权利,应当赋予其一些特殊的诉讼权利,从根本上说,这种特殊性不是源于检察院实体法律身份,而源于公益诉讼的特殊需要。具体权利概括如下:
        1、调查权。在诉讼进行过程中可以阅览案卷。这是检察机关参与民事诉讼的基础,也是由公益诉讼案件的复杂性决定的。
        2、起诉权。即查阅案卷、申请回避,提出证据,陈述案件事实、辩论等权利。
        3、抗诉权。一些涉及强烈要求考虑公共利益案件里,检察院为了法律的利益可以提出抗诉的诉讼请求。
        4、监督判决执行。检察官应确保正确执行涉及公益案件的判决。
        5、监督民事审判活动是否合法,有权采取措施制止和纠正违法的诉讼行为。
        第四,诉讼费用的负担问题。检察机关作为公共利益的代表提起民事诉讼,不应当缴纳诉讼费用,这一点应当参照提起公诉的情形。
        第五,关于诉讼后果的承担问题。如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据,不能成立,检察机关不承担败诉的风险,不承担实体法上的法律责任。
        总之,检察机关在公益诉讼中承担着法律监督与民事行政公益诉讼原告的角色,在维护公共利益和公法秩序,保证社会公正,构建我国和谐的诉讼法律体系等方面都有着积极的作用和意义。

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