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对于环境公益诉讼的几点思考

日期:2009-09-10


  一、法律规定缺失所造成的环境公益诉讼工作的尴尬
  近年来,随着我国工业化进程的不断提高,环境状况日趋恶化,特别是区域突发性环境事件不断。出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件,如:“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”等,这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害,针对当前全国性的愈演愈烈的环境污染、生态破坏的态势,很多法律工作者纷纷以诉讼手段进行环境公共权益的保护。很多案件虽然损害事实客观存在,但却由于我国目前法律规定的缺失,最终出现无法起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等结果。造成这种现象的根本原因就是我国现行《民事诉讼法》将原告资格限制在“必须与本案有直接利害关系”这一条件下。因此当环境权案件发生时,由于公民被认为不具有与环境侵害的直接利害关系,其原告资格不被承认。这样,就造成公民便无法通过司法手段来维护环境公益,因此我国目前不可诉现象的大量存在,环境公益诉讼难以开展。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)明确提出:要“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”。该文中首次提出在我国要“推动环境公益诉讼”。而要解决上述问题,恰恰需要建立环境公益诉讼制度来弥补由于我国法律规定的缺失所造成的环境公共权益损害,无法利用法律手段进行保护和制约的问题。
  二、环境公益诉讼的概念及其与私益诉讼的区别
  (一)环境公益诉讼的界定 
  目前“环境公益诉讼”称谓,在我国法学界尚未形成统一概念。从其他国家和西方法学界比较一致的概念为:环境公益诉讼是指一定的组织或公民可以根据法律法规的授权,对违反法律规定侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
  (二)环境公益与传统私益诉讼的区别
  与环境公益诉讼相对的是原、被告间为相互利益而进行的诉讼,被称为私益诉讼。为更好的明确环境公益的特点,有必要将环境公益诉讼与私益诉讼进行比较: 
  1、诉讼目的不同。私益诉讼的目的则是为了解决原、被告间的纠纷而不是为了维护公共利益。但环境公益诉讼目的则不同,不管其诉讼目的纯粹就是为了维护环境公共利益的情形,还是主观上虽是为维护包含在环境公共利益中的微不足道的个人利益,但公益诉讼结果客观上主要还是维护环境公共利益。
  2、原告资格不同。在传统的私益诉讼中,原告要求必须与案件有法律上的直接利害关系。比如我国民事诉讼法第108条关于起诉条件的第一款规定为:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;”否则就不具备原告的主体资格。而环境公益诉讼原告具有广泛性,原告并不要求与本案有法律上的直接利害关系。当然,有利害关系的当事人也并不因为其个人利益包含在环境公共利益之中或者与被诉行为有直接的利害关系而不能提起公益诉讼;
  3、成立前提不同。私益诉讼成立的前提是违法行为损害了个体的利益。特点是“无损害,无赔偿”。而环境公益诉讼成立的前提是违法行为有公害性,并不要求损害结果已实际发生。如有关部门所作出的某项行政行为,一旦实施必将造成环境的重大损害,那么环境公益诉讼即具备成诉的条件。而不必须要求这种损害结果已经发生。
  4、当事人地位不同。在传统的私益诉讼中,双方当事人大体上能够处于对等的地位。而环境公益诉讼中,原告一方为个人或社会团体,被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门,故双方当事人的地位具有明显的不对等性;
  5、判决的效力范围不同。在传统的私益诉讼中,民事判决的效力一般仅及于诉讼当事人之间。而环境公益诉讼中,判决的效力及于整个社会,同时当然地对所有相关社会成员发生效力,即判决的效力具有扩张性;  
  三、环境公益诉讼的原告
  环境公益诉讼必须要有合格的当事人才能够启动,而环境公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系,因此谁有权成为环境公益诉讼的原告就变成了急待解决的问题。从《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关规定和《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定看,均反映出社会团体和社会公众对于环境的监督起着极为重要的作用。因此笔者认为,对于将要建立的环境公益诉讼制度而言,以下几个主体必不可少。
  (一)、公民个人  
  为了解决实践中对环境公共利益的损害难以救济的问题,有必要扩大当事人适格的范围。通过法律规定直接赋予公民个人独立诉权,保障公民个人有权为维护社会环境公共利益,起诉侵害环境公共利益的违法者。这是各国通行的做法。在《1970年环境保护法》中美国首次确认公民对构成公益防害的污染行为可以个人身份提起诉讼。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格,如在联邦《清洁空气法》第304条a款首创了“公民诉讼条款”。其中规定,任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。该法为公民或公众团体就环境公益提起诉讼提供了有利的保障。我国环境保护法如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定,公民对于污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告。这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害环境公共利益的行为主张权利。因此,规定公民具有环境公益诉讼原告人资格能更有效的监督和保障环境公益的不受侵害。
  (二)、公益团体
  公益团体是指由公民自愿组成,为实现成员共同意愿,按照其章程开展活动的非盈利性社会组织。如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的环境公益违法行为,在得到法律授权的情况下,可以作为环境公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗,这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与环境公益诉讼,在程序上能增加分量,在实质上能影响行政机关的决策。
  (三)、检察机关
  鉴于目前出现某些环境公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬状况,笔者认为作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关,它应勇敢地站出来,作为公益诉讼的原告,成为公共利益的维护者。
  在这里笔者要说明的是,之所以不建议把具有对环境有管理义务的机构作为环境公益诉讼的原告,主要出于以下三点考虑:其一、这些环境管理部门主要是政府下设的管理机构。其决策均需要证得政府的同意。而作为政府部门对于跨省的环境案件如果授意其下属的管理机构起诉另一个省的侵权主体,这显然不适合。而如果不同意其下属的环境管理机构起诉,显然也不适合。其二、对于本省的不同市县间发生的环境侵权案件,如果一个地市政府的环境管理部门起诉另一个地市的侵权主体,最终可能导致这两个单位所属的共同上级主管部门的介入而使案件失去公正性。其三、如果存在政府在其实施的具体行政行为中侵害环境公共利益的情况时,该管理机构不可能既作为原告也作为被告参加诉讼;故笔者不建议把对公共环境有管理义务的机构规定为环境公益诉讼的原告。
  四、环境公益诉讼的举证责任分配
  (一)、政府及环境行政管理部门及环境监测、环境影响平价部门有义务向环境公益诉讼原告提供对环境侵权事实存在的相关证据。
  《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条也规定:“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。”所说这些都说明,对于当事人诉讼的最基本证据是要求由原告提供的。我国已经有了对于环境侵权案件中被告应当承担举证责任的规定,但对于环境侵权的基本事实是否存在,还必须由原告举证。而对于环境侵权事实存在的证据,让原告一方直接取证,无论从证据效力及可行性来说,都非常困难。在我国,负责环境管理的是当地政府及环境行政管理部门、环境监测部门和环境影响评价部门。这些部门对于环境变化负有监测义务。同时,由于这些部门长期负责环境监督、监测工作,掌握了大量的关于环境变化的资料和信息。而这些信息,尤其是涉及到环境公益侵权的信息,往往只是上报国家和上级政府。很多资料对外根本是不公开的。往往最终公开的也只是最后的调查结果。而对更详细的信息,公众则无法得知。这就给环境公益诉讼造成很大障碍。因此,在法律上确定上述机构有向公益诉讼原告人提供证据的义务,则成为维护环境公益诉讼建立的必要条件。
  (二)、被告承担举证责任。
  目前现有的法律规定中,已经明确了环境侵权案件的举证责任。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》规定:“因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任;”因此在环境公益诉讼中,被告仍需承担此义务。
  五、环境公益诉讼的诉讼时效及管辖
  (一)、对于环境侵权公益诉讼案件不应限定诉讼时效期
  其一、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)的第170条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”这一规定是出于保护国家利益所需,而环境公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式,自然也不应当受诉讼时效的限制,使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
  其二、诸多环境侵权损害事实并不是在当时就发生,很多是在侵权行为发生后的相当长的时间内才出现侵害结果,有的甚至远远超出民法通则二十年的诉讼时效期的规定。因此,如果对诉讼时效进行一定期限限制,不利于对于受害人的保护。
  (二)、环境公益诉讼的管辖
  环境公益诉讼案件往往涉及到损害不特定多数人的利益。牵涉面较大、涉诉人员多,有重大影响。这符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”,故公益诉讼的一审案件应由侵权行为发生地中级人民法院审理为宜。 
  六、对胜诉原告的奖励及胜诉后利益归属
  (一)、对于胜诉原告的奖励
  公民和公益团体提起环境公益诉讼,往往不是为了个人利益而是为了公共利益。为了对原告提起公益诉讼时所花费的大量的时间、精力和金钱有所弥补,激励更多的人维护社会公益,实现社会正义,国家应给予胜诉原告适当的奖励。目前一些西方国家通行的作法是在环境公益诉讼胜诉后从所得赔偿中提取一定比例的提成,为作给环境公益诉讼原告一方的奖励。这样也有利于公益诉讼的开展,我们也可以借鉴。
  (二)、环境公益诉讼的利益归属。
  由于环境公益诉讼的原告是代表国家行使权利,维护的利益是环境公共利益。因此如果环境公益诉讼获得胜诉,所得赔偿款应当归国家所有。并交由相关部门用于对环境侵权所造成的损失的弥补和环境的治理和改善。
  以上仅是关于建立我国环境公益诉讼制度的几点不成熟的思考。虽然目前进行公益诉讼依然是立案难、胜诉难,可以说是困难重重。但同时我们也应当看到,近年来公益诉讼首先得到公众的称赞,也得到媒体的广泛参与和关注。全国人大代表和政协委员也多次不断的提出公益诉讼的立法建议,法学界也提出了修改民事诉讼法和行政诉讼法,增设公益诉讼制度的方案。国务院也提出了推动环境公益诉讼的要求。这都是十分难得的。笔者相信,在全社会的共同努力下,在对环境公益诉讼制度进行深入的理论研究和更为严密的立法条文设计并经反复实践后,完全可以建立与完善一套适应我国国情并行之有效的公益诉讼制度。

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