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        国有企业下岗再就业制度概述

        作者:《社会科学》增刊 来源:2014年08月19 日期:2014-08-19

          一、国有企业职工下岗再就业制度的产生和发展
        我国的国有大中型企业,由于长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾的积累,大部分处于亏损状态。企业摆脱困境,进入良性循环,一个重要条件就是要切实解决企业人员臃肿、人浮于事的问题。为解决这一问题,我国对国有企业实行了全面的劳动用工制度改革。劳动用工制度改革的一项重要工作,就是解决富裕职工的安置问题。随着劳动用工制度改革的进程,国家不断调整这国有企业富余职工的安置办法,逐步形成了当前的下岗再就业制度。
        (一)、国有企业劳动用工制度改革的初期
        1986年以前,国营企业在计划经济体制下的,实行以国营固定工为基础以临时工为补充的劳动用工制度。国有企业职工由国家下达招工指标,统一招收。除因违纪开除和除名外,国营固定职工用工制度为终身制。
        1986年国务院颁布关于《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,对原有国营企业用工制度进行改革,在原有的国营固定工、临时工外确立了 “国营合同工”这种新的用工形式,这是向国有企业全面实行劳动合同制过渡的第一步。
        1992年国务院颁布《全民所有制企业转换营机制暂行条例》,对国有企业进行全面的体制改革,转换原有经营机制,以使企业适应市场要求,成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位。实现这种转变其中一个重要条件就是要解决国有企业在旧的就业制度下长期积累形成的人员问题。
        1993年国务院颁布《国有企业富余职工安置规定》对国有企业体制改革过程中应如何安置富余职工的问题,进行了明确规定,按照该《规定》此阶段国有企业安置富裕职工主要采取以下几个方式:
        (1) 兴办第三产业,由国家给与一定的优惠待遇。
        (2) 有限期的放长假,放假期间有企业发给生活费。
        (3) 实行待岗和转业培训,由企业自行确定工资待遇。
        (4) 据退休年龄不到五年的,可退出工作岗位休养,休养期间由企业发给基本生活费,达到退休年龄时,按照规定办理退休手续。职工申请辞职,经企业批准,按照国家规定发给一次性生活补助。
        (5) 对国营合同制职工,经职工代表大会同意,可以提前解除合同但应按照合同规定给与补偿,合同没有规定的,按工龄每满一年,发给相当于一个月的补偿费。
        (6) 鼓励帮助下岗职工组织起来就业和自谋职业。
        (7) 企业之间对富余职工进行调剂。
        (8) 富余职工企业安置有困难到社会待业的,依法享受待业保险待遇。
        从以上安置办法看,对于富余职工,企业仍承担着较重的压力,兴办第三产业、放长假待岗和转业培训、退岗修养、企业间调剂均需要企业支出大量的人力物力,并且并没有根本上解决企业人员过多问题,但对于下一步的工作奠定了基础。
        (二) 国有企业劳动用工制度改革的中期
        1995 年全国人大颁布《 中华人民共和国劳动法》,对中华人民共和国境内的企业、个体经济组织实行全面的劳动合同制,其中也包括国有企业。
        劳动法对国有企业劳动用工制度,进行了以下几项大的变革: 
        (1) 取消了国有企业的国营固定工、国营合同工、和临时工的说法,从劳动合同的期限和内容予以区别。
        (2) 对原国有企业富余职工的安置,仍然适用《国有企业富余职工安置规定》,双方仍应订立劳动合同,合同内容随安置办法的不同在内容上有所区别。
        (3) 实行劳动合同制以后国有企业可以根据《劳动法》二十六、二十七、二十八条与职工(包括实行劳动合同制后的原国营固定工)解除劳动合同。
        (4) 原国营合同制工人,合同期满后,劳动合同自动终止。是否续签由双方约定。
        这一阶段,原有《国有企业富余职工安置规定》中规定的安置办法大部分已不能使用新时期的要求,国有企业大部分对富余职工采取了下岗放长假的办法,放假期间由企业发放生活费。这就是现行 “下岗”制度的前身。但这种有限期的放长假的制度也存在着许多问题: 一、《国有企业富裕职工安置规定》中规定的放长假是有限期,期限届满后应如何安置? 二、随着国有企业转换经营机制的进程,下岗放长假职工的数量逐年增加,部分企业由于亏损,对于下岗放长假职工的生活费和劳动保险费用不能按期足额支付,下岗职工的基本生活不能保证。

          为彻底解决国有企业转换经营机制过程中出现的,富余职工的安置问题,保障下岗放长假的国有企业职工的基本生活,促进其实现再就业,国务院于1998年6月22日发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》,以行政法规形式确定了国有企业安置富余职工的新途径---下岗再就业制度。
        二、国有企业职工下岗再就业制度的特征
        在国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》后劳动和社会保障部国家经济贸易委会、财政部、教育部、国家统计局、全国总工会又于1998年8月3日联合发布《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设的有关问题的通知》确定了当前国有企业下岗职工安置的原则和具体内容。根据这两个通知,国有企业职工下岗再就业制度具有下特征:
        (一) 下岗再就业制度性质是附条件的提前解除劳动合同。
        这种提前解除劳动合同,与企业经济性裁员不同。企业不是一次性给与职工经济补偿,而是给予一个3年以内的过渡期。其间由再就业服务中心,负责发放基本生活费,缴纳社会保险费用,并帮助职工实现再就业。期满或职工在其间再就业的,原劳动合同解除。
        (二) 下岗再就业制度主要适用对象是特定的
        实行劳动合同制以前参加工作的国有企业正式职工(不含从农村招用的临时合同工)和实行劳动合同制以后参加工作的且合同期未满的合同制工人。城镇集体企业下岗职工基本生活保障和再就业工作,由各省、自治区、直辖市党委和人民政府根据本地区的实际情况,制定具体办法。
        (三) 国家建立再就业服务中心, 保障下岗职工基本生活,并帮助其实现再就业。
        再就业服务中心是当前一项具有中国特色的社会保障制度,国家要求在全国范围内,自上而下的建立再就业服务中心,由中心负责为本企业下岗职工发放基本生活费,和代职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用,组织下岗职工参加职业指导和和再就业培训,引导和帮助他们实现再就业。
        (四) 当前的下岗再就业制度具有过渡性质。
        《劳动法》规定了企业经济性裁员制度,这是解决国有企业人员臃肿的最终途径,但当前全面实行这一制度有一定难度。国家将在5 年内初步建立适应社会主义是场经济体制要求的社会保障体系和就业制度。以实现劳动力资源的合理配置和自由流动。
        三、 国有企业安排职工下岗的原则和程序
        劳社部发[1998]第8号《关于加强国有企业下岗职工管理和再就业服务中心建设的有关问题的通知》的规定,国有企业系岗职工是指:实行劳动合同制以前参加工作的国有企业正式职工(不含从农村招用的临时合同工),以及实行劳动合同制以后参加工作的且合同期未满的合同制职工中,因企业生产经营等原因下岗,但尚未以企业解除劳动关系,没有在社会上找到其他工作的人员。
        根据这一规定,国有企业下岗职工包括两类:一类是已经离开工作岗位,但尚未与企业解除劳动关系的,这一类职工符合下岗条件的,可直接进入再就业服务中心,;另一类是该通知下发以后,企业安排下岗的,安排职工下岗企业应遵循两个《通知》规定的原则和程序。
        (一) 国有企业安排职工下岗的原则
        1. 企业安排职工下岗应坚持公开公正的原则,说明原因,讲清政策,做出计划,认真组织,做好下岗职工的思想工作。
        2. 因“下岗”实质上是附条件的提前解除原劳动合同,因此对于具有〈〈劳动法〉〉第二十九条规定的不得解除劳动合同的四种情形的职工,在该情形没有消除之前,企业不得安排其下岗:①“患职业病或者因工负伤,并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的;②患病或者负伤在规定的医疗期内的;③女职工在孕期、产期哺乳期内的;④法律、行政法规规定的共它情形;
        3. 对于有以下特殊情形的职工,企业应不安排下岗:①配偶方已下岗的;②离异或丧偶抚养未成年子女的;③(部)级以上劳动模范;④烈士遗属、⑤现役军人配偶、⑥残疾人;⑦省自治区、直辖人民政府确定的其它职工。
        4. 安排职工下岗必须以组织再就业服务中心为前提,企业不组建再就业服务中心的,不得安排职工下岗。
        5. 安排职工下岗,必须按照两个《通知》要求的程序办理。
        (二) 国有企业安排职工下岗的程序
        1. 在企业领导集体研究的基础上,提前15天向工会或职代会说明企业经营状况及职工下岗分流的意见。
        2. 确定职工下岗和再就业的方案,内容包括: 拟安排下岗的人数、实施步骤、建立再就业服务中心及促进再就业的措施,并征求工会或职代会的意见做好宣传和准备工作,同时作再就业服务中心,企业不组建再就业服务中心的,不得安排职工下岗。
        3. 由企业填报《职工下岗登记表》,内容包括:职工基本情况,企业工会和职代会的意见,报地方劳动和社会保障部门或其委托的企业主管部门,由其核实并备案。
        4. 对符合条件的下岗职工,由当地劳动和社会保障部门通过所在企业的再就业服务中心发放下岗职工证明。下岗职工凭下岗职工证明领取基本生活费,享受有关政策规定的服务和待遇。
        四、国家对国有企业下岗职工的管理 
        (一)国有企业职工基本生活保障和再就业工作由国务院国有企业改革工作连席会议负责指导和组织协调。具体工作由劳动和社会保障部、国家经济和贸易员会组织实施。
        (二)各级党委、政府和有关部门必须把国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作纳入重要的议事日程,实行党政 “一把手” 负责制,并纳入政绩考核的重要议程。在工作中要充分发挥民主党派,工商联和工会、共青团、妇联等群众团体的作用。
        (三)国家采取再就业服务中心的形式对下岗职工进行管理。两个《通知》下发以后下岗的职工,都应进入企业再就业服务中心,无故不进入再就业服务中心的,不发给《下岗职工证明》。《通知》下发以前已经下岗的,再就业服务中心应与之进行协商,不愿意进入中心的,可依法解除劳动关系。
        五、 再就业服务中心
        (一)再就业服务中心的性质
        再就业服务中心是当前一项具有中国特色的社会保障制度,
        其性质具有以下特点:
        1. 社会保障性; 再就业服务中心由国家强制设立,由各地劳动和社会保障部门、经贸委、和企业主管部门负责组建和监督指导工作。主要任务是对下岗职工进行管理,保障其基本生活,代职工缴纳养老、医疗、 失业等社会保险,帮助其实现再就业, 中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的经费由国家、企业、社会共同负担。
        2. 过渡性; 再就业服务中心负责代企业下岗职工缴纳社会保险费,配合社会保障制度的建立和完善; 再就业服务中心现在的工作最终将由适应社会主义市场经济的社会保障制度和新的就业机制来完成。
        3. 强制性; 凡是有下岗职工的国有企业,必须建立再就业服务中心或类似的机构,不组建再就业服务中心的,不得安排职工下岗。下岗之后都应进入再就业服务中心。无故不进入再就业服务中心的,不发给 “下岗职工证明”,不享受国有企业下岗职工的待遇。
        4. 契约性;下岗职工进入再就业服务中心的,与中心签订基本生活保障和再就业协议,以协议方式明确双方权利义务,并籍此变更原有劳动合同。
        5. 时限性; 企业下岗职工进入再就业服务中心的期限是3年,期间享受有关待遇,实现再就业或托管期满的,解除基本生活保障和再就业协议,不再享受下岗职工待遇。
        6. 衔接性; 再就业服务中心制度与我国现行社会保障制度相衔接,下岗职工在再就业服务中心期间,继续享受劳动法规定的劳动保险待遇,期满没有实现再就业的,符合条件的可领取失业救济或社会救济。
        (二)再就业服务中心的组建和经费来源
        1. 再就业服务中心的组建
        国家要求在全国范围内,自上而下的建立再就业服务中心。凡是由下岗职工的国有企业,都要建立再就业服务中心或类似的机构,不组建再就业服务中心的,不得安排职工下岗。
        再就业服务中心建在企业,由当地劳动和社会保障部门负责制定再就业服务中心的组建计划和进行监督管理,必要时可以派员到中心工作。
        2. 再就业服务中心的经费
        再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活的缴纳社会保险费用的资金来源,采取 “三三制”原则, 即财政预算安排1/3、企业负担1/3、社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)1/3,具体比例由地方确定。企业负担由困难的,经企业主管部门核实,项统计财政部门提出申请,由财政部门审核予以补助。
        再就业服务中心的办公经费,根据人员隶属关系分别按原列支渠道解决,不得再下岗职工基本生活保障费用重列支。
        企业再就业服务中心设立下岗职工基本生活保障和再就业资金的单独账户,执行收支两条线规定,保证专款专用。
        (三)再就业服务中心的工作任务:
        再就业服务中心主要任务是对下岗职工进行管理,保障其基本生活,帮助其实现再就业,具体工作包括以下几个方面:
        1. 与拟安排下岗的职工签订基本生活保障和再就业协议,明确双方的责任、权力和义务,并籍此变更劳动合同,替代劳动合同中的相关内容。协议期限原则上不超过3年。对于企业存有欠工资、医疗费、集资款等债权债务关系的下岗职工,应在协议中明确,债权债务关系不因职工下岗或劳动关系变更而改变。
        2. 为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用。
        3. 为本企业下岗职工提供岗位需求信息,作制劳务输出,开展职业指导和再就业培训,引导和帮助下岗职工实现再就业。
        4. 为本企业下岗职工建档建卡,并将下岗职工变动情况报告当地劳动和社会保障部门。
        六、国有企业下岗职工的待遇 
        国有企业职工下岗进入再就业服务中心后,由当地劳动和社会保障部门发放”职工下岗证明”,下岗职工凭证明享受有关待遇,国家规定下岗职工在由再就业服务中心托管期间,待遇包括以下几个方面:
        1. 按月自再就业服务中心领取基本生活费;基本生活费标准,按略高于当地失业救济的标准确定,并按适当比例逐年递减,具体递减比例由各地按照实际情况确定,最低不得低于失业救济标准。
        2. 按月由再就业服务中心代其缴纳养老、医疗、失业等社会保险,保险费用(包括个人交费部分按当地上年度职工月平均工资标准的60%为交费基数,保险费按规定计入岗职工个人账户。对于没有实行以劳保险社会统筹的地区,由再就业服务中心负责按规定为下岗职工报销医药费。
        3. 由再就业服务中心其提供就业信息,组织劳务输出,并进行再就业培训,帮助其实现再就业。
        4. 享受国家关于下岗职工再就业的优惠政策。
        5. 享受国家有关的社会保险待遇
        七、国家关于下岗职工再就业的政策
        (一)加大政策扶持力度、 拓展分流安置和再就业渠道
        1. 加强基础产业和基础设施的建设,发展劳动密集型产业,以扩大就业。
        2. 发展第三产业。下岗职工从事社区居民服务的,简化工商登记手续,三年内可以免征营业税、个人所得税以及行政性收费。
        3. 发展中小型企业、劳动就业服务企业。国有商业银行应设立小型信贷部,为其发展提供贷款支持。
        4. 发展集体、个体和私营经济。对下岗职工申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的,工商、城建等部门要及时办理有关手续,开业一年内减免工商管理等行政性收费;符合产业政策、产品适销对路的,金融机构应给予贷款。
        5. 鼓励企业吸收安置下岗职工。对企业利用现有场地、设施和技术发展多种经营,多渠道分流本企业富余人员和安置下岗职工的,给于必要的政策扶持。
        6. 有条件的地区,安排专项资金,组织下岗职工参与市政和道路建设、环境保护、植树、种草等公共工程,为下岗职工提供更多的就业机会,边远地区、矿区,可采取相应政策,鼓励下岗职工开发荒山、荒地、荒滩,从事农、林、牧、副、渔业生产。
        (二) 加强劳动力市场建设、强化再就业培训
        1. 建立和完善市场就业机制、实行在国家政策指导下,劳动者自主择业,市场调节就业和政府促进就业的方针,加强劳动力市场建设。
        2. 各地区特别是大中城市,充分利用电视、广播等现代化信息网络,提供求职、招聘、职业指导等方面的信息和咨询服务。
        3. 公共职业介绍机构开设专门服务窗口,加强对下岗职工的职业指导,并实行免费服务。
        4. 加强街道就业服务工作,再就业难度较大的下岗职工,要列出名单,由专人负责帮助实现再就业。
        5. 对用人单位实行空岗报告,招聘广告审查等制度,鼓励用人单位优先招聘下岗职工,特别是下岗女工。
        6. 认真贯彻执行《中华人民共和国劳动法》及其他有关规定,加强劳动力市场的管理、监督和检查,杜绝乱收费等不正之风。取缔非法劳务中介、打击欺诈行为,维护劳动力市场秩序。
        7. 动员社会力量,开展再就业培训,提高下岗职工的再就业能力。对为下岗职工提供再就业培训的,可给与一定的补贴。劳动力市场的建设和促进再就业的经费,由财政部门核拨。
        (三) 加强思想政治工作,.搞好宣传教育
        1. 领导机关和领导干部,要深入企业、深入下岗职工家庭,了解和掌握下岗职工生活状况。
        2. 企业经营者要在抓好生产经营的同时,积极组织下岗职工生产自救,努力帮助解决生活困难,与职工同甘共苦,不搞特殊化。
        3. 动员全社会关心支持下岗职工基本生活保障和再就业工作,形成良好的社会氛围。
        4. 教育下岗职工及群众理解和体谅国家困难,支持企业改革,维护社会稳定。树立宣传下岗职工自强不息,积极创业的先进典型,引导下岗职工摒弃等、靠、要的思想,树立正确择业观。
        八、下岗职工的社会保险待遇和社会保障制度改革
        (一) 下岗职工的社会保险待遇
        1. 对于下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业,过去的工龄和养老保险缴费年限与以后的缴费年限合并计算,达到法定退休年龄是,按规定享受养老保险待遇。
        2. 下岗职工在再就业服务中心期间,继续享受医疗保险待遇,没有参加医疗保险的,由再就业服务中心负责按规定报销医疗费。
        3. 下岗职工再再就业服务中心期满,没有实现再就业的,符合条件的可以领取失业救济或社会救济。
        (二)社会保障制度改革
        国家在所有企业(包括个体私营等非国有企业)中以及外商投资企业的中方职工中全面推行和深化养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度的改革,建立健全社会保障体系为劳动力资源的合理配置和自由流动提供条件。当前改革的主要内容有:
        1. 1998年,要在全国实现基本养老保险省级统筹,建立养老保险基金调剂机制,省、自治区、直辖市社会保险经办机构实行系统管理;中央有关部门(单位)实行养老保险行业统筹的企业改为参加地方统筹。完善养老保险收支两条线的管理办法,形成财政、银行、社会保险机构相互监督的机制。将养老保险基金差额拨缴改为全额拨缴,推进社会化管理,严格控制提前退休。
        2. 1998年开始失业保险基金的交费比例,由企业工资总额的1%提高到3%,由企业单方负担改为企业和职工个人共同负担,其中个人缴纳1%,企业缴纳2%。
        3. 将社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城镇居民最低生活保障制度相互衔接、相互补充。
        九、国有企业职工下岗后与企业遗留问题的处理
        1. 下岗职工与企业存有欠工资、医疗费、集资款等债权债务关系的,在与再就业服务中心定里的基本生活保障和再就业协议中明确,债权债务关系不因职工下岗和劳动合同变更而改变。
        2. 下岗职工分流安置和再就业后,在原企业的住房,已按房改政策购买的,应按有关规定明确个人和原企业的产权关系;未购买的,可以继续租用,租金标准按照当地政府规定执行。
        十、下岗争议的处理
        1. 国有企业职工,因企业安排下岗而与企业发生争议的,因下岗属于对劳动合同的变更,根据《企业劳动争议处理条例》第二条规定,属于劳动争议,由劳动争议仲裁委员会仲裁,对仲裁不服的,可依法向人民法院起诉。
        2. 国有企业职工下岗进入再就业服务中心后,因基本生活保障和再就业协议的履行,与再就业服务中心发生争议的, 因再就业服务中心属于企业的依法设立的一个职权机构,该协议属于中心代表企业与下岗职工对原劳动合同的变更,职工与企业间的劳动关系并未解除。故也属于劳动争议,也应由劳动争议仲裁委员会先行仲裁,对仲裁不服的,可向人民法院起诉。

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